Città Metropolitana

Il referendum autonomista è compatibile con la città metropolitana!

Presentato uno studio, già posto all’attenzione di illustri docenti universitari, sul rapporto fra l’art. 133 co. 2 Cost. e l’art. 1 co. 22 della l. 56/2014 nell’ipotesi di scorporo di comuni capoluogo di città metropolitana. L’iter seguito dal Movimento per l’Autonomia di Mestre è il più corretto.

 
Si è posta la questione di quali norme siano astrattamente applicabili nel caso di scorporo di uno o più nuovi Comuni dal Comune, già esistente, capoluogo di una città metropolitana. In altri termini, (A) si devono raccogliere le firme e poi tenere un referendum consultivo rimesso al voto degli abitanti del solo Comune interessato oppure (B) è sufficiente l’iniziativa dei 2/3 del consiglio comunale, con successivo referendum consultivo, in cui vota l’intera popolazione della città metropolitana?
In particolare:
 
(A) da un lato, si pongono l’art. 133 co. 2 Costituzione e l’art. 15 co. 1 d.lgs. 267/2000, che attribuiscono alla Regione la competenza a regolare e a legiferare in tema di suddivisione dei comuni; nel caso del Veneto, l’attuazione del precetto costituzionale è affidata alla l. reg. 25/1992 (di seguito, per brevità, “iter costituzionale” o “iter tradizionale”, quello seguito dai referendari).
 
Art. 133 co. 2 Cost.: “La Regione, sentite le popolazioni interessate, può con sue leggi istituire nel proprio territorio nuovi Comuni e modificare le loro circoscrizioni e denominazioni”.
Art. 15 co. 1 d.lgs. 267/2000 (T.U.E.L.): “Modifiche territoriali, fusione ed istituzione di comuni. – 1. A norma degli articoli 117 e 133 della Costituzione, le regioni possono modificare le circoscrizioni territoriali dei comuni sentite le popolazioni interessate, nelle forme previste dalla legge regionale. Salvo i casi di fusione tra più comuni, non possono essere istituiti nuovi comuni con popolazione inferiore ai 10.000 abitanti o la cui costituzione comporti, come conseguenza, che altri comuni scendano sotto tale limite”.
L. reg. Veneto 25/1992. Art. 1 (L’oggetto e le finalità).
1. La presente legge disciplina, per quanto di competenza regionale, la variazione delle circoscrizioni dei comuni e delle province, nonché il mutamento delle denominazioni dei comuni.
2. Per l’attuazione del sistema delle autonomie locali, la Regione esercita i propri poteri tenendo presenti:
a) le tradizioni civiche e sociali delle singole comunità;
b) l’ambito territoriale sociale ed economico più idoneo per l’organizzazione e lo svolgimento dei pubblici servizi.
Art. 2 (I diversi procedimenti legislativi).
1. La variazione delle circoscrizioni o il mutamento delle denominazioni dei comuni all’interno di una provincia avviene con legge regionale, previo referendum consultivo e secondo i procedimenti previsti al capo II.
2. La variazione delle circoscrizioni provinciali avviene per iniziativa dei comuni secondo la disciplina prevista al capo III della presente legge e a norma dell’art. 16 della legge 8 giugno 1990, n. 142.
Sez. II. Art. 3 (Le fattispecie possibili).
1. La variazione delle circoscrizioni comunali può consistere:
a) nella aggregazione ad altro di parte del territorio di uno o più comuni;
b) nella istituzione di uno o più nuovi comuni a seguito dello scorporo di parti del territorio di uno o più comuni;
c) nella incorporazione di uno o più comuni all’interno di altro comune;
d) nella fusione di due o più comuni in uno nuovo.
2. Le variazioni di cui alle lettere c) e d) del comma 1 possono essere conseguenti al processo istituzionale avviato mediante l’unione di comuni.
3. La variazione della denominazione dei comuni consiste nel mutamento, parziale o totale, della precedente denominazione.
Art. 4 (L’iniziativa legislativa).
1. L’iniziativa legislativa per la variazione delle circoscrizioni comunali, di cui all’art. 3, spetta ai soggetti di cui all’art. 38 dello Statuto, anche in difformità dal programma regionale disciplinato alla sezione III del presente capo.
2. Quando, ai fini della aggregazione di parte del territorio di un comune a favore di altro, l’iniziativa legislativa popolare non possa aver luogo per mancanza del numero legale delle sottoscrizioni, pur rappresentando le stesse almeno un quinto dei cittadini elettori del territorio da aggregare, il comune d’origine, previo accertamento del numero e della regolarità delle sottoscrizioni anche in conformità all’art. 20 della legge 4 gennaio 1968, n. 15, è tenuto a far propria o a respingere la richiesta popolare entro sessanta giorni. Nel primo caso, la richiesta è presentata alla Giunta regionale secondo le modalità previste al comma 3; nel secondo caso, il procedimento è interrotto.
3. Quando uno o più comuni, anche nel loro insieme, non acquisiscano titolo all’esercizio del potere di iniziativa legislativa comunale, i relativi Consigli possono presentare le loro richieste di variazione alla Giunta regionale, che, entro sessanta giorni, trasmette al Consiglio regionale il corrispondente disegno di legge o respinge la richiesta, dandone comunicazione motivata alla competente commissione consiliare.
4. Nei casi di interruzione del procedimento di cui ai commi 2 e 3, l’iniziativa popolare o comunale non può essere rinnovata prima del decorso di tre anni.
5. Per quanto concerne le circoscrizioni, la relazione illustrativa dei progetti di legge, di cui al presente articolo, se presentati in esecuzione del programma regionale, deve indicare tale conformità; negli altri casi, deve indicare la corrispondenza comunque esistente fra la variazione proposta e i criteri generali indicati all’art. 12, motivando le ragioni di urgenza e/o di merito, di norma sopravvenute, che giustificano la difformità dalle indicazioni del programma regionale.
6. Per quanto concerne la denominazione dei comuni, l’iniziativa legislativa spetta ai soggetti indicati dall’art. 38 dello Statuto e, in caso di impossibilità per un comune ad esercitarla, si applicano le norme previste al comma 3; la relazione illustrativa dei progetti di legge deve indicare le ragioni toponomastiche, storiche, culturali, artistiche, sociali ed economiche che sono alla base della proposta.
Art. 5 (Il giudizio di meritevolezza).
1. Quando il progetto di legge presentato al Consiglio regionale è conforme al programma regionale, la Giunta regionale delibera il referendum consultivo delle popolazioni interessate e il relativo quesito, previa individuazione delle popolazioni stesse ai sensi dell’articolo 6.
2. In caso diverso, il provvedimento è deliberato dopo un preliminare giudizio di meritevolezza del Consiglio regionale ai fini dell’ulteriore prosecuzione del procedimento legislativo.
3. Per il fine di cui al comma 2, la competente commissione consiliare deve acquisire il parere dei consigli comunali e provinciali interessati e svolgere ogni altro atto istruttorio, in base al quale formulare una relazione al Consiglio, affinché questo possa decidere circa l’esistenza dei requisiti formali e delle ragioni civiche e/o di opportunità storica, culturale, sociale, economica e/o di funzionalità istituzionale e di razionalizzazione dei servizi che sono a fondamento della variazione proposta, motivando specificatamente le ragioni di urgenza e/o di merito che giustifichino la difformità dalle indicazioni del programma.
3bis. Qualora i Consigli comunali e provinciali non esprimano il parere entro il termine di 90 giorni dal ricevimento della richiesta, si prescinde dallo stesso.
4. Il voto negativo del Consiglio comporta gli effetti previsti dall’art. 47 del regolamento del Consiglio regionale.
5. In tema di mutamento delle denominazioni comunali, l’indizione del referendum consultivo è deliberata dalla Giunta regionale con le modalità di cui al comma 2. Si prescinde dal referendum, qualora la popolazione del comune interessato, si sia già espressa nell’anno precedente, sullo stesso quesito, secondo le modalità consultive stabilite dallo Statuto comunale.
Art. 6 – Procedure per l’individuazione delle popolazioni interessate al referendum.
1. Quando si tratti della variazione delle circoscrizioni comunali, di cui alle lettere a), b), e c) dell’articolo 3, l’individuazione delle popolazioni interessate dalla consultazione referendaria, è deliberata dal Consiglio regionale, su proposta della Giunta regionale. La consultazione referendaria deve riguardare l’intera popolazione del comune di origine e di quello di destinazione, salvo casi particolari da individuarsi anche con riferimento alla caratterizzazione distintiva dell’area interessata al mutamento territoriale, nonché alla mancanza di infrastrutture o di funzioni territoriali di particolare rilievo per l’insieme dell’ente locale.
2. Quando si tratti della variazione delle circoscrizioni comunali per fusione di comuni ai sensi della lettera d) dell’articolo 3, il referendum deve in ogni caso riguardare l’intera popolazione dei comuni interessati.
3. I risultati dei referendum sulla variazione delle circoscrizioni comunali sono valutati sia nel loro risultato complessivo sia sulla base degli esiti distinti per ciascuna parte del territorio diversamente interessata e nel caso di variazione delle circoscrizioni comunali per fusione di comuni ai sensi della lettera d) del comma 1 dell’articolo 3, anche sulla base della partecipazione alla consultazione referendaria.
4. Il referendum consultivo per il mutamento di denominazione dei comuni, di cui all’articolo 3, comma 3, deve riguardare la popolazione dell’intero comune.
5. Ai referendum consultivi si applicano le norme della legge regionale 12 gennaio 1973, n. 1 , “Norme sull’iniziativa popolare per le leggi ed i regolamenti regionali, sul referendum abrogativo e sui referendum consultivi regionali” e successive modificazioni, salvo quanto espressamente disposto dalla presente legge.
5 bis. Quando si tratti della variazione delle circoscrizioni comunali per fusione di comuni ai sensi della lettera d) del comma 1 dell’articolo 3 o della variazione della denominazione dei comuni ai sensi dell’articolo 3, comma 3, indipendentemente dal numero degli elettori che ha partecipato, la proposta sottoposta a referendum è approvata se è stata raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi.
 
(B) dall’altro, si colloca l’art. 1 co. 22 della l. 56/2014, c.d. Legge Delrio. Tale norma, peraltro, è totalmente riproduttiva, in parte qua, del d.l. 95/2012 e della legge di conversione 135/2012 (di seguito, per brevità, “iter metropolitano”).
 
Art. 1 co. 22 l. 56/2014: “Lo statuto della città metropolitana può prevedere l’elezione diretta del sindaco e del consiglio metropolitano con il sistema elettorale che sarà determinato con legge statale. È inoltre condizione necessaria, affinché si possa far luogo a elezione del sindaco e del consiglio metropolitano a suffragio universale, che entro la data di indizione delle elezioni si sia proceduto ad articolare il territorio del comune capoluogo in più comuni. A tal fine il comune capoluogo deve proporre la predetta articolazione territoriale, con deliberazione del consiglio comunale, adottata secondo la procedura prevista dall’articolo 6, comma 4, del testo unico. La proposta del consiglio comunale deve essere sottoposta a referendum tra tutti i cittadini della città metropolitana, da effettuare sulla base delle rispettive leggi regionali, e deve essere approvata dalla maggioranza dei partecipanti al voto. È altresì necessario che la regione abbia provveduto con propria legge all’istituzione dei nuovi comuni e alla loro denominazione ai sensi dell’articolo 133 della Costituzione. In alternativa a quanto previsto dai periodi precedenti, per le sole città metropolitane con popolazione superiore a tre milioni di abitanti, è condizione necessaria, affinché si possa far luogo ad elezione del sindaco e del consiglio metropolitano a suffragio universale, che lo statuto della città metropolitana preveda la costituzione di zone omogenee, ai sensi del comma 11, lettera c), e che il comune capoluogo abbia realizzato la ripartizione del proprio territorio in zone dotate di autonomia amministrativa, in coerenza con lo statuto della città metropolitana”.
 
 

Soluzione: si deve ritenere che entrambe le procedure siano applicabili, alternativamente, per scorporare nuovi Comuni dal Comune capoluogo di una Città metropolitana.

 
A tale soluzione si perviene per le ragioni di seguito esposte.
 
Principi di carattere generale:
1. Nessuna parte della legge sulla città metropolitana (l. 56/2014, c.d. Legge Delrio) nega, né espressamente né implicitamente, la possibilità del referendum autonomista secondo l’“iter costituzionale” su base comunale: l’istituto della città metropolitana, infatti, opera ad un diverso livello, sovracomunale, sostitutivo della provincia, e non inficia la possibilità di scindere o di unire Comuni che facciano parte della città metropolitana, come già, prima, della provincia.
2. Anzi, anche un indice letterale può far propendere per la prevalente applicazione dell’“iter costituzionale” rispetto all’“iter metropolitano”.
Infatti, l’art. 1 co. 22 afferma che “A tal fine il comune capoluogo deve proporre la predetta articolazione territoriale, con deliberazione del consiglio comunale” e con il successivo iter.
Se ne può dedurre che tale diversa e concorrente procedura è disciplinata al solo, e più limitato, fine di consentire l’“elezione del sindaco e del consiglio metropolitano a suffragio universale”.
3. L’attribuzione alla Regione della competenza in tema di scorporo dei comuni è stabilita da una norma, per di più di rango costituzionale, quale l’art. 133 co. 2 della Costituzione.
Disapplicare tale norma è impossibile, se non mediante una modifica costituzionale, che deve rispettare la procedura potenziata di cui all’art. 138 Cost..
4. In difetto di tale espressa abrogazione, delle due l’una:
4.1. o, come appare preferibile, dopo l’entrata in vigore della legge Delrio vi sono due diverse procedure, quella metropolitana e quella costituzionale, entrambe applicabili: in tal caso, nessun problema si pone, perché nulla impedisce di seguire, alternativamente, sia l’“iter costituzionale”, qui sostenuto, sia il nuovo “iter metropolitano”.
Anche perché appare preferibile interpretare le norme dell’art. 1 co. 22 in un senso in cui siano applicabili e compatibili con altre norme vigenti, piuttosto che ricercare inutilmente contrasti insussistenti. La Corte di Cassazione, con giurisprudenza costante, ha, infatti, affermato che “L’incompatibilità tra le nuove disposizioni di legge e quelle precedenti, che costituisce una delle due ipotesi di abrogazione tacita ai sensi dell’art. 15 preleggi, si verifica solo quando tra le norme considerate vi sia una contraddizione tale da renderne impossibile la contemporanea applicazione, cosicché dalla applicazione ed osservanza della nuova legge non possono non derivare la disapplicazione o l’inosservanza dell’altra” (ex multis: Cass. civ., sez. lav., 18 febbraio 1995, n. 1760; Cass. civ., sez. lav., 10 agosto 1998, n. 7840; Cass. civ., sez. I, 21 febbraio 2001, n. 2502; Cass. civ., sez. lav., 28 settembre 2001, n. 12118 ; Cass. civ., sez. lav., 10 luglio 2002, n. 10053; Cass. civ., sez. lav., 01 ottobre 2002, n. 14129; conforme: T.A.R. Catania, sez. II, 06 dicembre 2011, n. 2895).
4.2. o, invece, come erroneamente sostenuto da un’opinione non condivisibile, sarebbe, adesso, consentita una sola tra le due procedure.
Se fosse vera l’ipotesi 4.2., ci troveremmo di fronte ad un conflitto fra due diversi iter per conseguire lo stesso risultato.
Il conflitto fra norme va risolto in primo luogo in base alla gerarchia delle fonti e, pertanto, prevale in ogni caso l’art. 133 co. 2 della Costituzione rispetto alla legge ordinaria 56/2014: quindi, si deve continuare ad applicare l’“iter costituzionale”.
Infatti, la “precettività di tutte le norme costituzionali è stata fatta consistere […] nell’invalidità di qualsiasi legge ordinaria contrastante con le norme stesse, sia pure nel senso di ostacolare o di allontanare l’attuazione dei loro «programmi» o dei loro obiettivi” (PALADIN L., Diritto costituzionale, Padova, 1998, p. 157).
Differenti criteri di soluzione dei contrasti normativi, come quelli espressi dai brocardi lex specialis derogat generali e lex posterior derogat priori non possono nemmeno essere presi in considerazione in questo caso, perché possono applicarsi solo tra norme di pari rango. Le norme costituzionali, invece, prevalgono in ogni caso.
Per di più, qui il criterio della prevalenza della legge successiva è, in ogni caso, inapplicabile perché, ai sensi dell’art. 15 delle Preleggi, servirebbe un’esplicita previsione di volontà abrogans, che, nella l. 56/2014, difetta: “Le leggi non sono abrogate che da leggi posteriori per dichiarazione espressa del legislatore”).
5. Altro argomento discende direttamente dall’art. 1 comma 4 del d.lgs. 267/2000, il quale recita che “Le leggi della Repubblica non possono introdurre deroghe al presente Testo Unico se non mediante espressa modificazione“.
Ne consegue che le disposizioni del Testo Unico Enti Locali costituiscono norma rinforzata che, anche a prescindere dalla tutela costituzionale, già di per se stesse non sono suscettibili di abrogazione tacita.
Poiché, con ogni evidenza, la Legge Delrio non abroga esplicitamente l’art. 15 del Testo Unico Enti Locali, questo dovrà ritenersi tuttora in vigore: “le Regioni possono modificare le circoscrizioni territoriali dei comuni, sentite le popolazioni interessate, nelle forme previste dalla legge regionale“.
6. Non si ravvisa, infine, alcun indice che consenta di ipotizzare che le norme sulla città metropolitana presuppongano, per trovare applicazione, che i comuni capoluogo dell’area metropolitana mantengano la stessa composizione territoriale del momento in cui la normativa della l. 56/2014 era entrata in vigore. Tale soluzione ermeneutica costituirebbe una forzatura ed un eccesso di sovrainterpretazione.
 
Argomenti specifici relativi alla proposta di legge regionale di iniziativa popolare n. 448/2014 Regione Veneto per la suddivisione del Comune di Venezia nei due Comuni di Mestre e di Venezia:
7. Inoltre, nello specifico caso de quo, i comitati promotori hanno presentato in Regione Veneto la proposta di legge di iniziativa popolare, corredata da 8.965 sottoscrizioni, in data 25/03/2014, mentre la Legge Delrio è entrata in vigore solo dal 07/04/2014.

Se ne deduce che la Legge Delrio non è, in ogni caso, applicabile nel caso di specie.
8. Inoltre, i comitati promotori si sono valsi, sin dall’inizio, dell’assistenza legislativa, ex art. 3 della legge regionale Veneto n. 1/1973, da parte degli Uffici regionali, i quali hanno, sin da subito, confermato la piena validità dell’“iter costituzionale” anche alla luce dell’allora vigente l. 135/2012, poi dichiarata incostituzionale, ma che già prevedeva una procedura identica a quella dell’“iter metropolitano” per la suddivisione del capoluogo dell’ente metropolitano in più comuni, senza che alcuna questione di compatibilità con l’“iter costituzionale” venisse sollevata.
9. Lo stesso Consiglio Regionale ha già affrontato e superato ogni questione di ammissibilità, votando all’unanimità per l’ammissibilità del quesito referendario, in data 08/07/2014.

 

 

 

 

 

Dossier “La città metropolitana”

Presentato dall’autore, Avv. Stefano Chiaromanni, per il Movimento per l’Autonomia Amministrativa di Mestre e della Terraferma “Piero Bergamo” nella conferenza stampa del 16 luglio 2012 e continuamente in corso di aggiornamento.

1) INTRODUZIONE

1.1- LE CITTÀ METROPOLITANE IN EUROPA E NEL MONDO

La città metropolitana nasce al di fuori dell’Italia, specie in Germania, in Francia e nei Paesi Bassi, oltre che in California. Le città metropolitane francesi, in particolare, al contrario che nell’attuale disciplina italiana, sono state configurate come associazioni di comuni, alcune costituite con legge (Bordeaux, Lille, Strasbourg e Lyon), mentre altre si stanno costituendo autonomamente (tra queste Nantes-Saint Nazaire e Grand Toulouse).

Tra le altre aree metropolitane ricordiamo, sempre in Francia, Dunquerque e Parigi; in Olanda la “consulta” di Amsterdam con 23 comuni, in Belgio la “regione capitale” di Bruxelles con 19 comuni, in Portogallo l’”autorità metropolitana” di Lisbona; in Austria la “città-stato” di Vienna con 23 distretti; in Spagna la “mancomunidad” di Barcellona con 26 comuni; nel Regno Unito strutture simili sono individuate da taluno nelle amministrazioni di Manchester, Birmingham e Liverpool; in Germania l’ambito metropolitano assume rilievo a Stoccarda, Bonn, Hannover, Monaco e Francoforte, ma con soluzioni amministrative differenziate che vanno dalla regione urbana all’associazione di comuni.

Peculiari sono due episodi di allontanamento dal sistema metropolitano. Nel 1998, qualche anno dopo l’istituzione della “mancomunidad” di Barcellona, tale città si è dotata di una legge speciale, la “Carta Municipal” che ignora la realtà metropolitana e crea otto livelli intermedi di governo tra regione e capoluogo: lo Stato ha recuperato così importanti funzioni di pianificazione e interviene spesso nell’ambito locale, determinando qualche contrasto istituzionale e un indebolimento del governo locale. A Rotterdam il progetto metropolitano, dopo una quindicina di anni di studio a livello politico, è stato bocciato da un referendum tra i cittadini.

1.2- L’ITER DELLE CITTÀ METROPOLITANE IN ITALIA

Nonostante le città metropolitane siano state introdotte nella normativa italiana già con la l. 142/’90 e ancora più risalenti siano taluni dibattiti sulla loro costituzione, le norme in questione non hanno ancora trovato, finora, concreta attuazione.

Probabilmente proprio a causa delle sue origini straniere, tale istituto fatica ad entrare nella mentalità italiana. Non è forse un caso che i primi studi in argomento siano stati svolti dalle amministrazioni di Bologna e di Firenze, di sicuro grandi città ma non forse le metropoli alle quali per prime il Legislatore mirava, se paragonate ad esempio alle più ampie dimensioni di Milano, caratterizzata oltretutto da un territorio ben più frammentato tra varie amministrazioni comunali.

Bologna si è attivata già nel 1994, allorché cinquantuno sindaci e il presidente della provincia hanno costituito la Conferenza metropolitana con il compito di definire le linee strategiche di intervento sull’area; il 12 aprile 1995 è stata poi approvata la legge regionale n. 33 che stabilisce la delimitazione territoriale dell’area metropolitana, facendola coincidere con la provincia.

A Firenze il 5 ottobre 1996 viene firmato il Patto di Governo della Città Metropolitana fiorentina da parte della regione Toscana, della provincia di Firenze, di 28 Comuni della provincia di Firenze (fra cui il capoluogo) e la comunità montana del Mugello-Alto Mugello-Val di Sieve. Da allora il dibattito ha avuto ad oggetto due possibili città metropolitane: una prevalentemente finalizzata alla gestione dei servizi alla persona e limitata ai comuni di Firenze, Bagno a Ripoli, Scandicci, Sesto Fiorentino, Fiesole e forse Pontassieve e Campi Bisenzio; l’altra, estesa da Firenze a Prato e Pistoia, finalizzata soprattutto alla gestione del territorio, dal punto di vista della pianificazione urbanistica, infrastrutturale e dei trasporti. La deliberazione del Consiglio Regionale della Toscana n. 130/2000 delimita l’area metropolitana estendendola a tutte le province di Firenze, Prato e Pistoia ma fa riferimento a piani strategici e di indirizzo regionali già esistenti e non aggiunge nulla sulla futura città metropolitana. Di fronte a tale immobilismo alcuni dei comuni limitrofi si sono aggregati tra loro fra il 2001 e il 2002 creando una “Città della Collina” a tre comuni e una “Città della Piana” a sei comuni come prodromo della città metropolitana.

Negli anni successivi, sono state portate avanti alcune iniziative da parte dei comuni di Venezia e di Milano.

Inoltre Follieri ricorda come la regione che forse più si è avvicinata all’attuazione concreta di tale istituto sia la Sicilia, con tre decreti della giunta regionale in data 10 agosto 1995 e il decreto presidenziale del 20 febbraio 1996, in riferimento alle tre separate città metropolitane di Palermo, Messina e Catania. Vale la pena di rammentare però che tali decreti, oltre ad essere stati emessi vigente il precedente T.U., riguardano una Regione a statuto speciale, per la quale la disciplina della materia è ben diversa, a partire dalla non necessità della menzione della città capoluogo di città metropolitana tra le nove indicate nel T.U. Il discorso esula pertanto da questa trattazione: ci si limiti a considerare ad esempio che la legge regionale siciliana n. 9/1986 vincola la definizione delle aree metropolitane, oltre che a peculiari limiti demografici, alla permanenza all’interno di un’unica provincia, mentre per Napoli, Firenze, Venezia e quasi tutte le altre città metropolitane si è affacciata quanto meno l’ipotesi di un’estensione al di là dei confini provinciali.

La regione Sardegna (altra regione a statuto speciale) sta invece dibattendo di un’area metropolitana di Cagliari più ristretta dell’attuale provincia, nell’ambito di un generale processo di modifica delle circoscrizioni provinciali. Analogo discorso per Bari, dalla cui provincia (e in parte da quella di Foggia) si è poi in effetti distaccata la nuova provincia di Andria-Barletta-Trani; ancora in fase meramente ipotetica la realizzazione di una provincia di Chiavari o del Tigullio (con poco più di 100.000 abitanti!) staccata dalla città metropolitana di Genova e di una provincia di Nola o di Sorrento autonoma dalla città metropolitana di Napoli.

In particolare, durante la legislatura 2001-2006 risultava allo studio del Senato il disegno di legge n. 1410, a firma Pizzinato ed altri, per l’istituzione della città metropolitana di Milano. Il d.d.l. si rifaceva in gran parte alla l. 142/1990 e prevedeva come organi il sindaco metropolitano, la giunta e ben 80 consiglieri metropolitani.

2) LEGISLAZIONE DEL T.U.E.L. E LE SUCCESSIVE PROPOSTE NORMATIVE

2.1- LA CITTÀ METROPOLITANA NEL D.LGS. 267 DEL 18 AGOSTO 2000

La legislazione sulla città metropolitana era finora prevalentemente contenuta nel vigente testo unico sulle autonomie locali, il d.lgs. 267/2000, agli articoli 22-25, almeno fino alla recentissima abrogazione degli articoli 22 e 23.

In base a questa normativa, l’area metropolitana, cioè la delimitazione strettamente geografica dei confini della città, avrebbe dovuto essere proposta da tutti gli enti locali interessati, quindi indicata entro 180 giorni dalla regione o in alternativa dal governo centrale. In una seconda fase (art. 23 co. 2 T.U.E.L.) il sindaco del comune capoluogo e il presidente della provincia avrebbero convocato l’assemblea dei rappresentanti degli enti locali interessati e adottato una proposta di statuto della città metropolitana. Solo poi questa proposta di statuto sarebbe stata “sottoposta a referendum a cura di ciascun comune partecipante”. Per avere esito favorevole tale referendum avrebbe dovuto ottenere “il voto favorevole della maggioranza degli aventi diritto al voto espressa nella metà più uno dei comuni partecipanti” (art. 23 co. 3 T.U.E.L.). In caso di esito positivo, entro 90 giorni la Regione presenterà la proposta ad una delle due Camere.

In un secondo tempo le circoscrizioni provinciali avrebbero potuto essere conseguentemente modificate con legge statale anche in deroga ai limiti demografici dell’art. 21 T.U.E.L. e la regione potrà rivedere le circoscrizioni territoriali dei comuni interni alla città metropolitana.

A differenza della l. 142/1990 (artt. 17-21), il T.U.E.L. non fornisce alcun elenco delle materie che la regione può attribuire alla città metropolitana. È invero presente all’art. 24 un insieme di funzioni (pianificazione territoriale, reti infrastrutturali, ambiente e idrografia, rifiuti, grande distribuzione e cultura) che ricordano da vicino le funzioni citate dalla l.142/1990 ma si precisa nel nuovo testo che tali funzioni risultano attribuibili dalla Regione solo finché la città metropolitana non sia stata istituita: in seguito più genericamente si prevede che la città metropolitana, comunque denominata, assuma le funzioni della Provincia; ad ulteriori attribuzioni provvederà ovviamente lo Statuto.

2.2- LA CITTÀ METROPOLITANA NELLA NORMATIVA COSTITUZIONALE

Con le modifiche al titolo V, parte seconda della Costituzione approvate nell’ottobre 2001 con referendum “oppositivo” la città metropolitana diviene “ente territoriale”; inoltre non può più essere creata dal basso, come una mera unione di comuni, ma la sua approvazione coinvolge tutti gli organi del nostro ordinamento, dai Comuni alle Province, dalla Regione alle Camere fino al Governo.

Il nuovo articolo 114 Cost. prevede esplicitamente la città metropolitana, al pari di stato, regioni e comuni, come uno dei soggetti da cui la Repubblica “è costituita”, dizione che sostituisce la precedente “si riparte”(art. 1 l.cost. 3/2001). A norma del novellato art. 116 anche le città metropolitane “hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite” (art. 3 l. cost. 3/2001). Gli articoli 118 e 119, poi, considerano la città metropolitana come soggetto titolare sia di funzioni amministrative proprie, sia di quelle conferitele con legge, nonché di autonomia finanziaria di entrata e di spesa e di risorse autonome, analogamente ai comuni, alle province e alle regioni: “stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri” (artt. 4-5 l.cost. 3/2001).

2.3- DISEGNO DI LEGGE DEL PENNINO S.1567, 14a LEGISLATURA, 4 LUGLIO 2002

La Commissione Affari Costituzionali del Senato, nella 14a Legislatura, ha esaminando un Disegno di Legge (n° 1567) che intendeva regolamentare l’istituzione delle città metropolitane.

Nel documento introduttivo si evidenzia quanto sia singolare che la città metropolitana sia un ente locale facoltativo pur avendo ormai rilevanza costituzionale.

Nel d.d.l. la città metropolitana è definita come l’unica autorità di governo locale di area vasta dotata di autonomia speciale, in luogo della Provincia e del Comune capoluogo di Regione.

L’innovazione principale è però rappresentata dalla proposta di modificare l’attuale legislazione restringendo l’applicabilità di tale ente territoriale ai soli capoluoghi di regione con popolazione superiore agli 800.000 abitanti (e comuni limitrofi “integrati”). Tale limite esclude di fatto Bari, Firenze, Bologna, Genova e, per quanto qui rileva, Venezia.

Nella relazione si propone un’organizzazione su due livelli, metropolitano e comunale, che rimanda all’art. 18 della previgente l. 142/1990. Il livello metropolitano è volto a sostituire non solo la provincia ma anche il comune, limitatamente agli ambiti d’interesse sovracomunale. Gli organi amministrativi sono il sindaco ed il consiglio metropolitano, eletti con un sistema simile a quello delle regioni ma l’elezione in turno unico dei 60 consiglieri avviene sulla base di 54 collegi uninominali; il sindaco è eletto a maggioranza semplice e insieme a lui sono proclamati consiglieri anche i 6 candidati inseriti nella lista da lui presentata. La giunta è nominata dal sindaco fra i consiglieri comunali o tra persone esterne al consiglio. A tali organi si affianca un’assemblea di sindaci o delegati dalle funzioni consultivi ma non vincolanti, dovendo ad esempio esprimere un parere obbligatorio ma non vincolante sullo statuto della città. Il disegno di legge prevede di imporre alle regioni un termine di 6 mesi per individuare e delimitare i confini delle città metropolitane. Sarà poi il Governo con un d.lgs. a sancire i comuni appartenenti all’area metropolitana. In tal modo si rischierebbe tuttavia di dar vita a tanti mini-comuni affiancati ad un capoluogo di provincia più influente e di determinare un eccessivo allontanamento delle circoscrizioni del capoluogo dal sindaco metropolitano; pertanto, allo scopo di prevenire siffatti rischi, il disegno di legge Del Pennino propone di suddividere il capoluogo seguendo i confini delle circoscrizioni (o quartieri o c.d. municipalità). Rispetto alla delimitazione e alle modifiche territoriali provinciali e comunali si prevede analogamente alla l. 142/1990 l’intervento della Regione ma in più il d.d.l. rende possibile, in caso di inerzia di quest’ultima, l’intervento del Governo: se la Regione non avrà provveduto al primo adempimento l’area metropolitana si considererà coincidente con la provincia; se non avrà ottemperato al secondo compito, il Comune capoluogo sarà diviso secondo i confini delle circoscrizioni storiche.

La città metropolitana avrà i beni, il personale e le risorse finanziarie delle preesistenti province nonché l’assetto finanziario stabilito in successivi d.lgs. Il d.d.l. Del Pennino abroga infine le norme della parte I, titolo II, capo III del T.U.

In definitiva si può notare come il d.d.l. in questione recuperi in gran parte l’ossatura della l. 142/1990 ma in più fornisca dei rimedi in caso di inerzia da parte delle regioni anche se gravando maggiormente il governo.

2.4- LA LEGGE LA LOGGIA E LA DELEGA AL GOVERNO

La l. 131 del giugno 2003 ha affidato al governo il compito di emanare una serie di decreti legislativi in tema di enti locali, al fine di adeguare l’ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale n. 3 del 18 ottobre 2001.

In attesa che tutte le deleghe trovino attuazione, appare particolarmente interessante l’analisi della Relazione del Comitato di indirizzo e coordinamento tecnico-scientifico per l’attuazione della delega ex articolo 2 legge n. 131/2003. Questa, per il tema che qui rileva, esordisce ricordando il potenziamento del ruolo delle città metropolitane e la loro trasformazione in enti territoriali ad opera della recente riforma costituzionale. In conseguenza di ciò l’intervento che si richiede al governo in materia non potrà costituire una mera modifica delle disposizioni vigenti ma dovrà contenere una propria specificità. In particolare i principi alle lettere h) i) l) dell’art. 2 co. 4 della legge di delega autorizzano ad interventi legislativi più incisivi, non solo limitati al procedimento istitutivo della città metropolitana ma anche riguardanti il suo ordinamento, il sistema elettorale (che dovrà garantire “rappresentatività”, “democraticità” e stabilità) e le cause di incandidabilità, ineleggibilità e incompatibilità.

La qualificazione della città metropolitana quale ente necessario porta come conseguenza sia la sua connotazione come ente di primo grado sia l’obbligatorietà costituzionale della sua istituzione.

Gli orientamenti emersi nel Comitato sono stati talora divergenti. Alcuni ritengono che il territorio dell’area metropolitana possa coincidere con il solo comune capoluogo. Tutti sono stati concordi nel ritenere la città metropolitana alternativa alla provincia. Non c’è stata concordia sul fatto che la delimitazione dell’area debba precedere o possa seguire l’istituzione dell’ente. Giudizi discordanti sono stati espressi anche sul ruolo della provincia, che secondo alcuni dovrebbe giocare un ruolo preminente fin dall’inizio del procedimento aggregativo e secondo altri lasciare invece spazio al solo comune capoluogo. Non è stato chiarito neppure se la regione avrà funzioni di riferimento o meramente consultive. Fermo restando che la costituzione avverrà necessariamente con legge, ci si chiede se il legislatore delegato possa istituire le città metropolitane immediatamente, attraverso la trasformazione dei comuni capoluogo, ovvero debba limitarsi a definirne il procedimento.

Il Comitato propone tuttavia una mediazione tra tali contrasti asserendo che l’iniziativa della proposta possa essere affidata al comune capoluogo, mentre la delimitazione dell’area potrà essere compito della regione ma con facoltà di intervento per province e altri comuni e potere sostitutivo del governo. Si prevede inoltre un referendum per l’adesione dei soli comuni aderenti diversi dal capoluogo; l’istituzione deve avvenire con legge statale; è infine data facoltà di modificare le circoscrizioni provinciali con legge statale e quelle comunali con legge regionale.

2.5- LA SORTE DELLA PROVINCIA NELLA CITTÀ METROPOLITANA

Enrico Follieri, nel Manuale di Mazzarolli, ricorda come la città metropolitana, comunque denominata, acquisisca le funzioni della Provincia: in tal senso, prosegue Follieri, la Provincia è destinata ad essere sostituita dalla città metropolitana, la quale non costituirebbe pertanto un nuovo ente territoriale bensì l’effetto di una “ridistribuzione dei compiti tra provincia e comune”. A riprova di ciò Follieri porta la statuizione dell’art. 18 della l.142/’90: “nelle aree metropolitane il governo è organizzato su due livelli: città metropolitana e comuni”. A tacere del fatto che l’affermazione non è stata riprodotta nel vigente T.U.E.L., l’argomentazione non pare di per sé stessa decisiva in quanto potrebbe ben fare riferimento ai soli livelli di governo subordinati alla provincia, questa non esclusa. Invece maggior rilievo hanno, in proposito, la ratio generale della normativa in materia e le approfondite previsioni in tema di mutamento delle circoscrizioni provinciali a seguito delle future delimitazioni delle aree metropolitane. Su tali basi mi pare di poter concordare con Follieri nel ritenere la città metropolitana alternativa alla provincia e nel considerare impossibile una loro compresenza.

3) CITTÀ METROPOLITANA DI VENEZIA

3.1- FINO AL 2002

Già tra il 1959 ed il 1962 la provincia di Venezia promuove un anomalo “piano intercomunale”, con la finalità di coordinare nove comuni dell’area veneziana dal punto di vista della pianificazione, specie industriale, in vista della realizzazione di una terza area industriale a Porto Marghera.

Ma è sempre a partire dagli anni ’60 che si comincia a parlare, come anche altrove in Italia, di un “comprensorio” di Venezia, come modalità di coordinamento sovracomunale tra i comuni che si affacciano sulla laguna e quelli che presentano un’elevata interrelazione casa-lavoro con Venezia. Il comprensorio, rimasto al centro del dibattito locale fino al referendum autonomista del 1979, non trova applicazione concreta in quanto ente strumentale della regione ed è definitivamente superato dalla l. 142/1990.

Negli anni ’80 sorgono il “Piano d’area della laguna e dell’area veneziana” (P.A.L.A.V.) e vari consorzi, tra cui il Consorzio Venezia Nuova, il Consorzio Venezia Servizi e il Venezia Expo (poi Consorzio Venezia 2000).

È ancora in occasione di un altro referendum per l’autonomia amministrativa di Mestre e Cavallino da Venezia, nel 1989, che si riaccende il dibattito sulla possibilità di un assetto diverso per il comune di Venezia. Nel d.d.l. allora in discussione e che poi darà vita alla l. 142/1990 si discute anche delle città metropolitane: tale nuova entità troverà infine spazio nel T.U. e accanto alle città più grandi sarà inserita pure Venezia, anche se, per ammissione dell’on. Pellicani, surrettiziamente, al fine di sviare l’attenzione dal discorso autonomista. Da allora, al di là di qualche studio, la città metropolitana è stata trattata dall’amministrazione locale più in funzione strumentale antireferendaria, rispolverandola a tal fine nel 1993-’94 e nel 2003, che con autentica determinazione.

Tra i suddetti studi si segnalano quelli ad opera del Co.S.E.S. (Consorzio per lo sviluppo economico e sociale della Provincia di Venezia) e dell’IRSEV (Istituto regionale per lo sviluppo economico e sociale del Veneto), che individuano ancora una volta l’area metropolitana nella parte occidentale della provincia di Venezia. La legge regionale 17 agosto 1993, n. 36 invece delimita il territorio dell’area metropolitana limitandolo ai comuni di Venezia, Marcon, Mira, Spinea, Quarto d’Altino e ai comuni che ne facessero richiesta.

Al 2001 risale la presentazione da parte del senatore Turroni del d.d.l.S. 141, il quale, nell’ambito degli interventi per la salvaguardia di Venezia, all’art. 3 detta norme per l’istituzione della città metropolitana, all’art. 4 ne disciplina lo statuto e all’art. 5 ne definisce i compiti e le funzioni. Più nel dettaglio, si istituisce un’”assemblea metropolitana”, composta dai rappresentanti eletti dai consigli dei comuni interessati e della provincia di Venezia, nonché, in qualità di meri osservatori, da 5 presidenti circoscrizionali del Comune di Venezia; l’assemblea metropolitana è incaricata di adottare una proposta di statuto della città metropolitana e di stabilirne gli assetti territoriali, la forma di governo, le funzioni e l’organizzazione. Approvato lo Statuto si procederà ai referendum nei comuni interessati come già previsto dal T.U. Tale d.d.l. invero aggiunge ben poco alle previsioni del T.U.E.L. e intende soprattutto rendere più appetibile l’adesione alla città metropolitana di Venezia ponendola in relazione alla possibilità per i comuni limitrofi di essere rappresentati nel Comitato istituzionale per la salvaguardia di Venezia il quale pare destinato a gestire i finanziamenti statali della c.d. l.speciale per Venezia.

3.2- L’ATTO DI INDIRIZZO DELLA GIUNTA COMUNALE DEL 2002 E IL COMUNE DI MESTRE

L’Atto d’indirizzo della Giunta comunale di Venezia del 25 ottobre 2002 prevede la costituzione della città metropolitana di Venezia a partire da un nucleo originario limitato a Venezia ed ai comuni limitrofi per poi costituire un nucleo di comuni attorno a Padova, un altro attorno a Treviso e infine procedere alla realizzazione di una grande area metropolitana centro-veneta, la c.d. “Pa-Tre-Ve”. Esso considera altresì che la proposta di legge statale dovrà tenere conto delle future modifiche alle province e rammenta le recenti modifiche al titolo V parte II Cost.

Prevede l’istituzione, accanto agli organi di governo della città metropolitana, di due organi consultivi. Il “Consiglio per i rapporti tra città metropolitana e comuni metropolitani”, formato dal sindaco metropolitano e dai sindaci o assessori delegati da ciascun comune, avrebbe compiti di concertazione permanente e darebbe pareri obbligatori sul “Piano strutturale” e sul “Piano strategico”. Il “Comitato economico sociale” sarebbe composto da un massimo di cinquanta rappresentanti dell’artigianato, industria, commercio, pesca, università e professioni, nominati ogni quattro anni dal sindaco metropolitano e rinnovabili: verrebbe consultato per gli atti di pianificazione e programmazione, specialmente riguardo al “Piano strategico”, sul quale dovrebbe fornire un parere entro 20 giorni dalla richiesta e una relazione annuale.

Inoltre si prevede che, pur rimandando al futuro Statuto, la proposta di legge statale dovrà definire a grandi linee il sistema elettorale della città metropolitana. Quest’ultima avrebbe le funzioni della provincia, oltre a quelle attribuite dallo stato e dai comuni che la compongono. I finanziamenti proverrebbero dalle entrate ordinarie della provincia e dalle compartecipazioni erariali all’Irpeg, Irpef e eventualmente all’Iva.

Le due ipotesi prospettate nell’Atto d’indirizzo sono costituite dalla città metropolitana a 25-28 comuni con la nascita della provincia di Venezia orientale nei comuni non coinvolti oppure a soli 10 comuni con sostanziale permanenza di una provincia di Venezia poco più ristretta di quella attuale. La riorganizzazione del Comune di Venezia, allora (2002) prospettata come la suddivisione in 5 comuni, si sarebbe potuta prevedere come automatica, al costituirsi della città metropolitana, come subordinata alla verifica del suo funzionamento ovvero come subordinata alle dimensioni del nuovo ente. Si prevede però in alternativa la permanenza di tali suddivisioni solo come circoscrizioni, mentre gli altri comuni metropolitani non godrebbero di tali forme di decentramento.

La stessa materia è affrontata da un altro Atto d’indirizzo di poco posteriore, in tema di decentramento, il quale ipotizza già sei municipalità in luogo di cinque e comunque considera positivamente il fatto che al centro geografico e infrastrutturale della città metropolitana si possa creare il comune metropolitano più popolato, denominato “Mestre” anche se in realtà limitato alla parte centrale della città di terraferma.

Adriana Vigneri, consulente del comune di Venezia, nella relazione ad un convegno del 2002, pur ritenendo preferibile un’ente metropolitano formato da comuni, afferma che in linea di ipotesi la città metropolitana potrebbe comporsi anche solo di circoscrizioni di decentramento comunale.

Al 16 maggio 2003 risale la deliberazione n. 23 della giunta comunale, con la quale si modifica lo Statuto per l’attivazione delle municipalità. Queste ultime vengono così individuate: in laguna Venezia e Litorale, in terraferma Favaro Veneto, Mestre (da cui oggi pare debba restare staccata Carpenedo-Bissuola), Chirignago-Gazzera-Zelarino e Marghera. Si prevede inoltre la possibilità di istituire per singole aree “delegazioni di zona”, obbligatorie per ciascuna isola di Pellestrina, Burano e Murano. Circa gli organi interni delle municipalità si rimanda infra. Alle municipalità il Comune prevede di attribuire compiti amministrativi e servizi ma per ora esse hanno un profilo esclusivamente consultivo e partecipativo.

3.3- LA PROPOSTA DI LEGGE ISTITUTIVA DEL GIUGNO 2003

Nella Relazione di accompagnamento allo schema di progetto di legge statale istitutiva presentata nel giugno 2003, il comune di Venezia ritiene preferibile creare una città metropolitana partendo dal proprio territorio, tralasciando per il momento la “Pa-Tre-Ve”, per la quale ritiene tuttavia che sarebbe utile una futura previsione legislativa di percorso espansivo facilitato. Vale la pena di segnalare che anche il Documento approvato dal coordinamento dei sindaci metropolitani dell’ANCI a Napoli il 5 maggio 2004, nel ribadire l’urgenza di un intervento legislativo in materia e nel richiedere maggiori finanziamenti per il trasporto locale, accoglie la tesi dell’iniziale coincidenza della città metropolitana con il comune capoluogo e della successiva libera adesione di altri comuni, come già affermato nell’analogo documento dell’A.N.C.I. firmato il 12 novembre 2003 a Venezia.

Le zone in cui istituire le città metropolitane possono essere individuate indicandone come avviene attualmente il capoluogo, prevedendone sia di obbligatorie sia di facoltative oppure dettando i criteri, per esempio una soglia demografica minima, per la loro identificazione. Se è vero che spetta alla legge statale la disciplina comune di organi, funzioni fondamentali, sistema elettorale, finanziario e fiscale delle città metropolitane, è anche vero che serve poi una legge statale istitutiva che può differenziare la disciplina peculiare di ciascuno di tali enti. La Relazione di accompagnamento considera dunque competenti in materia il governo o il singolo parlamentare, per analogia con il mutamento delle circoscrizioni provinciali che è demandato allo stato e non alle regioni.

Reputo criticabile l’analogia istituita con le modifiche di province già esistenti, operata dalla Relazione per sostenere che non sarebbe necessario un referendum all’interno della popolazione della città metropolitana, a differenza di quanto prevede il T.U.E.L..

Inoltre il comune di Venezia sostiene l’obbligatorietà delle città metropolitane, ne riconosce la superata natura di enti associativi e l’attuale carattere di enti territoriali.

L’area metropolitana auspicata è quella a venticinque comuni già presente in precedenti documenti, che comprendeva già il comune di Codevigo, sottratto alla provincia di Padova, e quello di Mogliano Veneto, scorporato dalla provincia di Treviso, alla quale potrebbero unirsi gli altri tre comuni che si affacciano sulla laguna: Jesolo, Musile di Piave e Meolo. Ciò in considerazione del fatto che il trasporto locale prevede già due bacini d’utenza in provincia di Venezia, che l’ambito delle risorse idriche è già grosso modo coincidente, che il Palav e il Piano direttore del bacino scolante comprendono già quasi tutti i comuni così individuati, che l’ambito della raccolta dei rifiuti potrebbe essere rideterminato e che il sistema sanitario individua tre ambiti in siffatta area.

Circa i compiti, si prevedono per la città metropolitana, pur senza elencarle nella loro interezza, tutte le funzioni della provincia ma il minor numero possibile delle funzioni comunali, se non i servizi pubblici di rilevanza sovracomunale e le grandi opere locali. Il comune auspica inoltre una gradualità nel passaggio delle funzioni che appare difficilmente praticabile in concreto.

Lo statuto della città metropolitana, che il comune ritiene ancora prematuro redigere, dovrà comunque avere ad oggetto i principi generali, i metodi di governo, i rapporti con gli altri enti locali e con le autonomie funzionali, l’amministrazione amministrativa, burocratica e degli organi di governo, le modalità di consultazione dei cittadini e delle categorie produttive. Tra i metodi di governo sono destinati ad assumere rilievo il “Piano strategico”, che individua le linee guida dell’attività economica, sociale e territoriale dell’ente, e il “Piano strutturale metropolitano”, strumento di pianificazione fisica, ambientale e culturale.

Lo Schema del progetto di legge statale istitutiva della città metropolitana di Venezia si compone di 30 articoli. Del primo articolo si propongono tre differenti versioni a seconda che l’istituzione spetti al governo o alla regione e a seconda che venga convocata o meno la Conferenza degli enti locali interessati. L’art. 2 prevede la revisione delle circoscrizioni comunali, ad opera della Regione, dopo la costituzione della città, nonché la possibilità di comprendere in futuro altri capoluoghi di provincia all’interno dell’area, con espresso riferimento a Padova e Treviso; capoluogo della città metropolitana è comunque il comune di Venezia (art. 4). L’art. 3, dopo aver attribuito alla città metropolitana potestà statutaria, regolamentare, patrimonio, risorse e tributi propri, pone una definizione delle sue finalità: “la città assicura il governo unitario di un’area complessa […]; opera per […] uno sviluppo socio-economico equilibrato e sostenibile; concorre alla tutela fisico-ambientale”.

Organi di governo della città sono il consiglio, la giunta, il sindaco e al governo concorre anche l’assemblea metropolitana, formata dal sindaco metropolitano e dai sindaci o assessori delegati da ciascun comune componente e a cui assistono gli assessori di volta in volta competenti. Quest’ultima è luogo di concertazione permanente, esprime parere obbligatorio sugli atti previsti allo statuto o dal regolamento, nonché sul piano strategico, sul Piano strutturale di assetto del territorio, sui programmi di grandi opere pubbliche e sui servizi di pubblica utilità. I 60 consiglieri e il sindaco restano in carica 5 anni. Il consiglio è competente per lo statuto, i regolamenti, gli atti amministrativi generali, di indirizzo e di coordinamento, i bilanci, le mozioni e le ratifiche. Il sindaco sceglie sei assessori che compongono la giunta, la quale ha competenza residuale.

A norma dell’art. 16, la città si articola in comuni e il comune capoluogo si articola in municipi, salva la creazione di nuovi comuni al suo interno.

La città metropolitana provvede alla pianificazione e gestione del territorio e delle infrastrutture e della navigazione, si occupa del trasporto pubblico locale costituendo un unico bacino di traffico, adotta il Piano di gestione dei rifiuti urbani e il Piano regolatore dei servizi sociali; provvede infine alle attività di salvaguardia della laguna di Venezia e di recupero di Porto Marghera, ovvero le due ambiti dai quali derivano i maggiori trasferimenti statali e comunitari.

Dal punto di vista economico, la città metropolitana succede pro quota alla provincia di Venezia in proporzione alla popolazione e al territorio (art. 28). Ove compatibili col regolamento si applicano le norme del T.U.E.L..

3.4- LA RIORGANIZZAZIONE AMMINISTRATIVA DEL COMUNE DI VENEZIA: LE COSIDDETTE “MUNICIPALITÀ”

L’attuale conformazione del Comune di Venezia è stata determinata dalle soppressioni coattive, operate dal regime fascista, di Murano, Burano e di altri comuni lagunari nel 1925 e dei comuni di Mestre, Favaro Veneto, Chirignago e Zelarino in terraferma nel 1926. Da allora si segnala la ricostituzione dei comuni di terraferma per pochi giorni, nel 1945, ad opera del Comitato di Liberazione Nazionale. Inoltre nel 1998 con referendum consultivo è stato scorporato il comune di Cavallino – Treporti.

Posizioni contrastanti si sono registrate sull’ipotesi che anche uno degli ultimi referendum l’autonomia di Venezia e di Mestre avesse dato esito positivo, non essendo a tutti chiaro se il comune di Venezia indicato come area metropolitana di partenza dall’art. 22 T.U.E.L. dovesse essere il comune di Venezia qualunque esso fosse al momento istitutivo della città metropolitana o quello, comprendente anche Mestre, esistente nel 2000, all’epoca dell’emanazione del T.U. La questione assumerebbe più rilievo se la legge-delega La Loggia fosse sfociata in d.lgs. che consentissero di far partecipare al referendum previsto dall’art. 23 co. 3 T.U.E.L. la sola cittadinanza dei comuni limitrofi e non quella del comune capoluogo.

Una tale eventualità non avrebbe garantire la partecipazione dei cittadini specie in un ambito come quello di Venezia in cui la maggioranza propone ora di dividere il comune in sei o sette comuni diversi all’interno della città metropolitana. Ad ogni modo non è ancora chiaro se le attuali circoscrizioni diventeranno comuni autonomi nella città metropolitana come da proposta di legge istituiva del 2003 o se resteranno cosiddette “municipalità”, per alcune resistenze all’interno della maggioranza (Rifondazione). Nel primo caso si avrebbe una situazione di decentramento “eccessivo”, con sette piccoli comuni laddove l’elettorato ha già rigettato la più moderata proposta di istituire due soli comuni in luogo dell’attuale (referendum 1979, 1989, 1994 e 2003). Anche nel secondo caso tuttavia non mancherebbero i problemi: infatti le suddette “municipalità” non hanno il potere di un comune (in particolare manca loro la funzione di programmazione) e in un caso (Lido) la loro sperimentazione è fallita. Per di più, pur essendo “circoscrizioni” (d.lgs. 267/2000, art. 17), si è scelto di dar loro, ai sensi dell’art. 22 co. 1 dello Statuto per il decentramento del Comune di Venezia, un nome incongruamente somigliante ai “municipi” (d.lgs. 267/2000, art. 16). Questi ultimi, per legge realizzabili solo “nei comuni istituiti mediante fusione di due o più comuni contigui”, potrebbero, ipoteticamente, essere realizzati a Mestre, Favaro, Zelarino, Burano (un tempo comuni autonomi), non certo a Marghera o al Lido come invece si è fatto. Tanto più che il Comune di Venezia annovera il dato storico delle preesistenze amministrative tra i motivi per rigettare l’autonomia della sola Mestre in favore di quella di Chirignago-Zelarino, Marghera, Mestre (centro), Favaro, tralasciando di ricordare come prima del 1917 l’attuale Marghera fosse divisa tra i comuni di Mestre (Bottenigo) e Chirignago (Catene), che Zelarino era comune a sé e che appartenevano al comune di Mestre sia Cipressina (oggi sotto Zelarino) sia Gazzera (oggi sotto Chirignago).

Tra l’altro, la creazione dell’organo esecutivo della “delegazione”, una sorta di giunta, pur all’interno di circoscrizioni, era stato in passato giustificata con la previsione da parte del T.U. di “particolari e più accentuate forme di decentramento di funzioni e di autonomia organizzativa e funzionale” per i soli comuni che superino i 300.000 abitanti. Tanto è vero che l’applicazione della disciplina delle “municipalità” pare sia stata introdotta a Venezia seguendo il modello dell’amministrazione Veltroni: il Comune di Roma, con la deliberazione n. 10/1999 ha istituto al proprio interno 19 municipi. Nel frattempo tuttavia il Comune di Venezia è sceso, dal 2002 anche ex Gazzetta Ufficiale, al di sotto dei 300.000 abitanti e pertanto non può più dare vita al decentramento spinto previsto dal dettato dell’art. 17 co. 5 T.U.E.L..

Forme di decentramento medio si sarebbero potute conservare anche nel comune di Mestre, qualora fosse uscito autonomo dal referendum, essendo sia l’attuale Comune di Venezia+Mestre sia Mestre da sola, tra le città comprese tra 100.000 e 300.000 abitanti: “i comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti articolano il loro territorio per istituire le circoscrizioni di decentramento” (T.U.E.L., art.17 co. 1).

La riforma delle municipalità ha già trovato attuazione per quanto riguarda le nuove indennità annue, consistenti in 29.000 € per il presidente, 13.500 € per il vicepresidente, 11.500 € (almeno inizialmente, per gli ulteriori sviluppi cfr. il paragrafo successivo) per ciascuno dei 4 o 5 delegati di municipalità nominati dal presidente; i gettoni di presenza per i consiglieri sono stati aumentati a poco più di 41 € a testa e vengono assegnati per ogni seduta del consiglio o riunione dei capigruppo o di una delle sei commissioni. Per ora sono a pieno regime le sole municipalità di Marghera e di Favaro mentre è stata commissariata e poi soppressa quella del Lido.

3.5- I SUCCESSIVI SVILUPPI: INTERVENTI DEL DIFENSORE CIVICO, DELLA PREFETTURA E DEL MINISTERO DELL’INTERNO. L’ANNULLAMENTO GOVERNATIVO STRAORDINARIO EX ART. 138 T.U.E.L.

Il Regolamento della municipalità di Favaro è stato oggetto di contestazioni per quanto riguarda gli artt. 29 co. 2 e 41 co. 1, in quanto contraddirebbero la disposizione che prevede che il Regolamento stesso debba essere applicato solo se coerente con le norme dello Statuto comunale, del Regolamento comunale e del T.U.E.L.. L’art. 29 co. 2 prevede l’organo esecutivo della delegazione pur all’interno di una mera circoscrizione e rinvia all’art. 48 T.U.E.L. il quale però cita le sole giunte comunali e provinciali. L’art. 41 co. 1 invece prevede che i commissari circoscrizionali risultino nominabili tra i soli consiglieri eletti, contraddicendo in tal modo lo Statuto e il Regolamento comunali. Il difensore civico comunale ha ritenuto insussistenti tali contraddizioni, partendo da un concetto di “coerenza” non con le singole disposizioni di Statuto, Regolamento e T.U.E.L. ma con la loro ratio generale. Analogamente si era espressa la Prefettura di Venezia, motivando però in nome dell’autonomia statutaria comunale laddove trattasi invece di una deliberazione del consiglio di circoscrizione. Invece il Ministero dell’Interno, richiesto di un parere, ha ritenuto illegittime entrambe le disposizioni, nel primo caso solo nel merito, ma ritenendo che non vi fosse comunque un interesse legittimo da parte del consigliere di municipalità richiedente, nel secondo caso ritenendo anche legittimo l’interesse di un altro ricorrente, escluso dalla commissione della municipalità in quanto non consigliere circoscrizionale.

Sempre in tema di municipalità, lo Statuto del comune di Venezia è stato modificato e integrato con la deliberazione consiliare del 23 luglio 2003 n.119. Su di essa è intervenuto il Ministero dell’Interno con lettera del 17 settembre 2003 e con osservazioni trasmesse al comune attraverso l’Ufficio territoriale del Governo di Venezia il 26 gennaio 2004. In entrambe le occasioni il Ministero ha posto in luce il duplice problema della previsione di un organo esecutivo all’interno delle circoscrizioni denominate “municipalità” pur non essendo più applicabile l’art.17 co. 5 T.U.E.L. al Comune di Venezia, sceso sotto la soglia minima dei 300.000 abitanti, e dell’”indennità” per i delegati che ne fanno parte. Pur ribadendo a parole di ritenere legittime le proprie modifiche allo Statuto, il Comune di Venezia è comunque corso ai ripari in via di “autotutela” stabilendo a favore dei delegati non più un’indennità bensì un gettone di presenza, calcolato in percentuale su quello dei consiglieri comunali.

Diversamente si è dipanata, invece, l’altra questione sollevata in merito alla succitata modifica dello Statuto del comune di Venezia. Il novellato art. 1 co. 3 infatti prevede che in caso di mancata costituzione della città metropolitana da parte della regione o dello stato, i confini dell’area coincidano con l’estensione territoriale dell’attuale comune di Venezia. Con questo comma tuttavia il comune assume una determinazione che la legge vigente (art. 22 co. 2 T.U.) affida alla regione e in via sostitutiva allo stato. Il Ministero dell’Interno non ha condiviso la replica trasmessa dal comune di Venezia con la nota del 21 ottobre 2003, ha ritenuto l’art. 1 co. 3 invasivo della competenza statale e regionale in materia di città metropolitane e ha pertanto inviato al comune in data 27 ottobre 2004 una missiva che comunica l’avvio della procedura di annullamento del comma contestato ai sensi dell’art. 138 T.U.E.L.. Ha trovato pertanto applicazione l’art. 138 T.U.E.L., ai sensi del quale il Governo, a tutela dell’unità dell’ordinamento, ha facoltà di annullare, d’ufficio o su denuncia, gli atti degli enti locali viziati da illegittimità, tramite d.P.R., previa delibera del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell’interno, sentito il Consiglio di Stato. Gli atti sono stati inviati al Consiglio di Stato, che ha fornito parere favorevole oltre che, in via preliminare, alla permanente vigenza dell’art. 138 T.U.E.L. nel nostro ordinamento, anche all’annullamento del novellato art. 1 co. 3 dello Statuto del Comune di Venezia. Anzitutto il Comune di Venezia stesso non ha neppure presentato osservazioni contrarie ad una tale conclusione. Inoltre il comma in questione è stato reputato invasivo di un’area riservata alla competenza esclusiva statale, al pari di tutto ciò che riguarda organi e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane, ai sensi dell’art. 117 co. 2 lett. p della Costituzione. Il d.P.R. 13 giugno 2005, pubblicato nella G.U. n. 179 del 3 agosto 2005, ha annullato l’art. 1 co. 3 in parola.

3.6- LA CITTÀ METROPOLITANA DI VENEZIA E IL VENETO: PA-TRE-VE, PADOVA E REGIONE

Francesco Staderini giustamente ricorda che, a norma della legislazione in vigore, l’area metropolitana può non essere limitata a tutto il territorio di una provincia o ad una parte di essa bensì estendersi anche all’esterno di una circoscrizione provinciale. La situazione più peculiare da tale punto di vista è rappresentata proprio dalla città metropolitana di Venezia, per la quale si parla di un’estensione futura fino a ricomprendere quasi l’intera area delle province di Padova, Treviso e Venezia, inclusi i capoluoghi. Tale entità, denominata “Pa-Tre-Ve”, trae origine dalla valutazione di tale parte del Veneto come città diffusa fortemente integrata in cui sarebbe arduo riscontrare soluzioni di continuità. Alcuni accordi in tale direzione sono stati siglati pochi anni fa dai sindaci di Padova Giustina Destro, di Venezia Paolo Costa e di Treviso Gentilini.

Da allora il discorso è stato in parte accantonato, ma, come si è visto supra, l’Atto d’indirizzo della Giunta comunale di Venezia del 25 ottobre 2002 prevedeva la costituzione della città metropolitana di Venezia attraverso tre nuclei originari attorno a Venezia, Padova e Treviso per poi dar vita ad un’unica grande città metropolitana.

Tuttavia il Comune di Padova tra il 2001 e il 2002 ha analizzato due proposte di legge regionale d’iniziativa del consiglio comunale per l’istituzione di una città metropolitana della sola Padova, superando apparentemente il progetto della “Pa-Tre-Ve”, e nel 2003 ha siglato l’Accordo di costituzione della conferenza metropolitana di Padova fra la Provincia di Padova e i comuni di Abano Terme, Cadoneghe, Casalserugo, Limena, Maserà di Padova, Noventa Padovana, Padova, Ponte San Nicolò, Rubano, Saonara, Selvazzano Dentro, Vigodarzere, Vigonza, Villafranca Padovana. Stante l’attuale disciplina normativa si pone il problema della legittimità dell’istituzione di altre città metropolitane non previste dal T.U.

Analogamente al di fuori della legislazione attuale, che limita le città metropolitane a nove, e del d.d.l. Del Pennino che ne restringe ulteriormente la cerchia, si collocano le richieste di altri comuni di poter costituire attorno a sé una città metropolitana: si pensi a Reggio Calabria. In particolare la Bozza di proposta di legge regionale “Modifica dello Statuto della Regione Veneto – Previsione della città metropolitana di Venezia” individua due aree omogenee di città diffuse in Veneto, ipotizzando in prospettiva la possibile istituzione di due diverse città metropolitane: una, la c.d. Pa-Tre-Ve, al centro della regione e un’altra intorno al polo di Verona.

Di fronte a due aree sempre più estese o anche ad una sola area ma in continua espansione la prospettiva, per ora del tutto scolastica, sarebbe quella di una possibile coincidenza del territorio di una regione con quello di una o più aree metropolitane. In tale situazione la Regione sarebbe sicuramente sminuita e si vedrebbe costretta ad attribuire una quantità crescente di funzioni alla città metropolitana al punto che si potrebbe arrivare a pensare addirittura all’estinzione della regione. In tal modo la città metropolitana sostituirebbe la regione e si verrebbe ad operare per altra via la soppressione della Provincia, da più parti invocata in passato.

4) GLI SVILUPPI RECENTI

4.1- LA CITTÀ METROPOLITANA NEL “CODICE DELLE AUTONOMIE” DEL 2007

La legge La Loggia non è stata seguita dai decreti legislativi di attuazione. Un nuovo schema di legge delega è stato approvato il 19 gennaio 2007 dal Consiglio dei ministri e dà ampio risalto alle modalità di istituzione e alle funzioni della città metropolitana. Il d.d.l. delega richiama le nove città già previste dalla l. 142/1990 e sancisce l’alternatività fra provincia e città metropolitana.

L’art. 1 ribadisce che spetta allo Stato l’individuazione e l’allocazione delle funzioni fondamentali della città metropolitana. L’art. 2 co. 3 lett. d indica fra le funzioni fondamentali della città metropolitana non solo quelle spettanti alla provincia ma anche quelle “di governo metropolitano”.

L’iniziativa per l’istituzione della città metropolitana sarà facoltativa e partirà dal basso, potendo essere proposta dal comune capoluogo oppure da comuni che rappresentino contemporaneamente almeno il 30% del territorio e il 60% della popolazione della provincia interessata (o delle province interessate) oppure dalla provincia e dai comuni che rappresentino il 60% della popolazione. Successivamente si terrà tra la popolazione interessata un referendum, privo di quorum partecipativo in caso di parere favorevole della Regione e con un quorum partecipativo del 30% in caso di parere negativo della Regione.

Il territorio della città metropolitana dovrà coincidere con quello di una o più province ma, qualora non le coinvolga nella loro interezza, è prevista non la creazione di una nuova provincia nel territorio che residuerebbe, bensì, secondo l’ “interpretazione autentica” fornita dalla Ministra Lanzillotta, l’aggregazione ad altre province già esistenti. Tale precisazione va nel senso di non contraddire l’indirizzo generale del Governo, che punta ad un’auspicabile razionalizzazione e riduzione del numero delle province italiane. Questo del resto chiude la strada alla possibilità, che in passato era parsa concreta, che, in caso di realizzazione di una città metropolitana di Venezia la porzione est della provincia non aderisse e costituisse la nuova provincia “del Veneto Orientale”.

Il livello amministrativo inferiore alla città metropolitana sarà il comune e il comune capoluogo potrà scomparire e/o ripartirsi in “municipi”; in questo modo il d.d.l. delega istituzionalizza la figura delle circoscrizioni di decentramento comunale già realizzate dal comune di Roma e imitate con ben più scarso successo dal comune di Venezia.

Il d.d.l. delega prevede inoltre che, in caso di mancata realizzazione della città metropolitana, sia consentita, in alternativa, la costituzione di un’ “unione metropolitana”, ma in questo modo si evidenzia il rischio di un’eccessiva sperequazione e differenziazione di livelli di governo locale, tipico effetto deteriore di un sistema amministrativo federalista.

In merito alle novità apportate dal d.d.l. delega, Adriana Vigneri ritiene che la città metropolitana di Venezia non vedrà la luce in quanto mancherà la volontà di farla nascere da parte del comune capoluogo e degli altri enti locali interessati. In effetti i commenti in merito sono stati nel segno della contrarietà da parte delle maggiori cariche istituzionali locali, pur in precedenza favorevoli.

4.2- INIZIATIVE E PROPOSTE DAL 2007 AL 2012

Nel 2008 il Governo propone una riduzione del numero delle città metropolitane, eliminando quelle che vere grandi “metropoli” in termini di popolazione non sono, cioè Bari e Venezia, avendo entrambe meno di 350.000 abitanti nel Comune capoluogo.

La rilevante legge-delega 42/2009 prevedeva invece nuovamente le città metropolitane precedentemente previste e delegava il Governo a prevederne l’attuazione.

In seguito si segnala il “Manifesto per Venezia città metropolitana”, a favore di una città metropolitana Padova-Treviso-Venezia, presentato da parte di Confindustria il 27 ottobre 2011.

Successivamente si tengono convegni sul tema a Milano il 23 marzo 2012, a Mestre il 14 aprile 2012 (dibattito sulla città metropolitana, organizzato dal Comitato Interclub Service: Lions Club, Soroptimist, Rotary e Club 41 Italia), con Calogero Muscarà e Cesare De Michelis, alla presenza di una quarantina di persone.

4.3- IL D.L. 95/2012 SULLA SPENDING REVIEW POI DICHIARATO INCOSTITUZIONALE.

Era entrato in vigore dal 7 luglio 2012 il decreto legge 6 luglio 2012, n. 95, recante Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini e pubblicato in G.U. n. 156 del 6 luglio 2012, suppl. ordinario n. 141.

Tale decreto legge prevedeva, all’art. 17, la Soppressione e razionalizzazione delle province e loro funzioni e, al successivo art. 18, la Istituzione delle Città metropolitane e soppressione delle province del relativo territorio. Nell’ambito e nell’ottica di una diminuzione di spese nell’Ordinamento degli enti locali, si prevedeva, cioè, un generale accorpamento delle Province al fine della loro diminuzione numerica.

Sennonché, non risultava interessata da tali accorpamenti l’area delle Province in cui insistono i Comuni di Roma, Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli e Reggio Calabria. In tali aree metropolitane, a partire dal 1 gennaio 2014, le province vengono soppresse e e sostituite dalla Città Metropolitana.

Per far ciò, venivano abrogate le disposizioni di cui agli artt. 22 e 23 T.U.E.L. e gli artt. 23 e 24 co. 9 e 10, la L. 5 maggio 2009, n. 42 e s.m.i..

Da un lato, il provvedimento aveva il pregio di eliminare discussioni e i dibattiti che in varie zone d’Italia avevano accompagnato, come visto supra, la definizione dei confini dell’area metropolitana, che venivano fatti coincidere con la Provincia, e le sue funzioni. Alla città metropolitana erano attribuite, oltre alle funzioni fondamentali delle province, anche la pianificazione territoriale generale e delle reti infrastrutturali, la strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, l’organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano, la mobilità e viabilità, la promozione e il coordinamento dello sviluppo economico e sociale.

Dall’altro lato non si poteva negare una certa grossolanità nel dettato normativo, che eliminava le norme di riferimento nel T.U.E.L. senza prevedere meccanismi democratici di partecipazione dei cittadini e limitandosi ad attribuire il ruolo temporaneo di sindaco metropolitano al sindaco del comune capoluogo.

Dal secondo mandato in poi, sarebbe stata facoltà dello Statuto delle diverse città metropolitane prevedere, in via alternativa, o l’attribuzione automatica della carica di sindaco metropolitano al sindaco del comune capoluogo o la sua elezione sulla base delle norme già previste per il presidente della provincia, fermo restando il rinvio alla disciplina inerente quest’ultimo per durata in carica, eleggibilità e sfiducia, o, infine, una sua elezione diretta a suffragio universale.

 

 

4.4- LA PRONUNCIA DI INCOSTITUZIONALITÀ

La Corte Costituzionale, con sentenza n. 220 del 3 luglio 2013, ha sancito l’illegittimità costituzionale della c.d. Spending Review, in quanto una riforma di tale portata e che involge organi di livello costituzionale non può essere disposta con un semplice decreto legge, ma richiede la legislazione ordinaria.

Infatti, l’art. 77 Cost. stabilisce che, per l’applicazione dello strumento del decreto legge debbano sussistere “casi straordinari di necessità e di urgenza”.

Nella materia in oggetto, la decretazione d’urgenza sarebbe stata utilizzabile per singoli interventi mirati, non per “una trasformazione radicale dell’intero sistema, su cui da tempo è aperto un ampio dibattito nelle sedi politiche e dottrinali, e che certo non nasce, nella sua interezza e complessità, da un «caso straordinario di necessità e d’urgenza»”.

Oltre che con una riforma di vasta portata e tale da incidere in modo ampio sul sistema delle autonomie, la decretazione d’urgenza è altresì incompatibile con le norme costituzionali che prescrivono modalità e procedure per modificare l’ordinamento e la conformazione territoriale delle autonomie locali, sia sulla dei singoli enti considerati dall’art. 114 co. 1 e 2 Cost., insieme allo Stato e alle Regioni, elementi costitutivi della Repubblica, «con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione».

L’art. 117 co. 2, lett. p) Cost. attribuisce alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la disciplina della «legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane». “La citata norma costituzionale indica le componenti essenziali dell’intelaiatura dell’ordinamento degli enti locali, per loro natura disciplinate da leggi destinate a durare nel tempo e rispondenti ad esigenze sociali ed istituzionali di lungo periodo, secondo le linee di svolgimento dei princìpi costituzionali nel processo attuativo delineato dal legislatore statale ed integrato da quelli regionali. È appena il caso di rilevare che si tratta di norme ordinamentali, che non possono essere interamente condizionate dalla contingenza, sino al punto da costringere il dibattito parlamentare sulle stesse nei ristretti limiti tracciati dal secondo e terzo comma dell’art. 77 Cost., concepiti dal legislatore costituente per interventi specifici e puntuali, resi necessari e improcrastinabili dall’insorgere di «casi straordinari di necessità e d’urgenza»”.

 

 

4.5- LA LEGGE DEL RIO

Nel vuoto normativo che si era venuto a creare, si è inserita la c.d. Legge Del Rio, legge 7 aprile 2014, n. 56, la quale ha fatto passare le norme sulle città metropolitane dalla cruna dell’ago dell’abolizione delle Province.

In pratica, mentre in tutto il resto del territorio nazionale le Province vengono abolite e le loro competenze attribuite a attribuite a Regioni e Comuni, nelle c.d. Aree metropolitane (10 in Italia, con l’aggiunta di Reggio Calabria) i poteri delle Province spettano alle istituende città metropolitane.

La legge 56/2014, che si compone di un unico articolo, suddiviso in 144 commi, prevede che città metropolitana sia enti territoriale di area vasta, in contraddizione con le ricostruzioni che la volevano ente di secondo livello, per le quali si deve attendere una riforma di rango costituzionale.

Quanto ai compiti della città metropolitana, la legge elenca, oltre a quelli trasferiti dalla provincia e agli ambiti qui già citati e stabiliti dalla normativa precedente, anche la cura dello sviluppo strategico del territorio, la promozione e gestione integrata dei servizi, delle infrastrutture e delle reti di comunicazione, la cura delle relazioni istituzionali con città metropolitane italiane ed estere.

Una prima novità in controtendenza con la maggiore è che i comuni facenti parte del territorio provinciale sono coattivamente inglobati nella città metropolitane e non possono dissociarsene, risultando eliminata la norma che consentiva a comuni rappresentativi di almeno il 30% del territorio o della popolazione di non partecipare alla città metropolitana.

Anche il peso dei comuni in consiglio metropolitano sarebbe piuttosto limitato, essendo legato ad un meccanismo elettivo di solo alcuni tra i sindaci partecipanti.

Organi della città metropolitana restano, infatti, il sindaco metropolitano, il consiglio metropolitano e la conferenza metropolitana.

Inoltre, l’ultima versione approvata della normativa attribuisce al Sindaco del comune capoluogo poteri automatici e preponderanti rispetto a tutti gli altri comuni, ai quali non è consentito eleggere, né in via diretta né in via indiretta, il sindaco metropolitano. Condizione necessaria perché l’elezione del sindaco metropolitano possa avvenire a suffragio universale è la preventiva suddivisione del comune capoluogo in più comuni (per la quale si introduce un iter ulteriore, rappresentato dal voto favorevole dei 2/3 del consiglio comunale del capoluogo, o della metà per due votazioni diverse, oltre che da un referendum da tenersi tra tutta la popolazione della città metropolitana).

La data inizialmente prevista per l’entrata in vigore del provvedimento era fissata per il 1 gennaio 2015, giorno in cui le città metropolitane subentrano alle rispettive province, succedendo alle stesse in tutti i loro rapporti attivi e passivi; in caso di mancata approvazione dello Statuto entro il 30 giugno 2015 (dovrebbe essere approvato dalla conferenza metropolitana entro il 31 dicembre 2014), si applica la procedura per l’esercizio del potere sostitutivo da parte del Governo.

Sennonché, la particolare situazione del Comune di Venezia, commissariato dal giugno 2014 per le dimissioni del Sindaco Giorgio Orsoni a seguito della vicenda relativa al Mo.S.E., ha indotto a determinare uno slittamento dell’entrata in vigore: è in corso di approvazione, a livello nazionale, un emendamento che farà slittare l’inizio della città metropolitana di Venezia a dopo le elezioni amministrative.

In base all’attuale popolazione della provincia, la città metropolitana di Venezia avrà 18 consiglieri metropolitani, scelti dal sindaco e dai consiglieri comunali dei comuni coinvolti. I componenti della conferenza metropolitana sarebbero, invece, il sindaco metropolitano e tutti i sindaci dei comuni.

In ogni caso, tutta questa riforma risulta, per esplicita previsione, applicabile solo temporaneamente, “In attesa della riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione e delle relative norme di attuazione”.

 

 

4.6- L’APPLICAZIONE E I POSSIBILI CORRETTIVI

Anche per questi motivi, la norma in questione non può prescindere da un’applicazione ragionata e che, pur nel rispetto del dettato normativo, sia attenta alle particolarità locali.

La città metropolitana è, infatti, strumento importante nella misura in cui non venga imposta dall’alto ma consenta maggiori autonomie e risparmi, non certo qualora si trasformasse in un ente moltiplicatore di nuove poltrone e posizioni di potere, retribuite o meno che siano.

Va sottolineato che anche i sostenitori del No all’autonomia del Comune di Mestre hanno sempre sostenuto che tale risposta negativa aveva ragion d’essere solo se e finché non fosse stata istituita la città metropolitana. In presenza di tale struttura di coordinamento sovracomunale, infatti, non hanno più ragion d’essere i timori di una gestione troppo articolata e dispersiva del territorio dell’attuale Comune che alcuni hanno manifestato.

Pertanto, poiché i politici e i sostenitori del No hanno sempre affermato che, in presenza della città metropolitana, non si sarebbero più opposti ad un Comune autonomo di Mestre, se non mantenessero quanto hanno sempre affermato, perderebbero anche quel minimo di credibilità residua.

Inoltre, se neppure questo minimo di autonomia venisse concesso, cioè se Mestre e Venezia non potessero essere neppure comuni nemmeno all’interno della città metropolitana, non si capirebbe più nemmeno la ratio dell’opposizione all’autonomia di Mestre, A meno di voler tacciare i mestrini e i veneziani di scarsa maturità e di incapacità di amministrarsi da soli.

In ogni caso, il problema della compatibilità delle norme metropolitane con le leggi sull’autonomia dei due comuni neppure si pone, dato che la scansione temporale che si sta predisponendo a livello nazionale prevede che si svolgano prima il referendum per l’autonomia dei due comuni di Mestre e di Venezia, poi le elezioni comunali ed infine l’attuazione delle norme sulla sostituzione della città metropolitana.

Naturalmente, l’autonomia comunale non potrà riguardare le quattro partizioni delle circoscrizioni di decentramento comunale in terraferma. Una tale divisione sarebbe esiziale perché farebbe entrare Mestre e Venezia nella città metropolitana in posizione di subalternità rispetto agli altri comuni autonomi.

Non si può pretendere che una Mestre divisa in 4 municipalità o una Venezia divisa fra centro storico, Lido ed estuario possano avere credibilità e autosufficienza pari almeno a quelle degli altri liberi comuni della Provincia, ora città metropolitana.

Senza contare che la riduzione a due dei comuni autonomi comporterebbe fortissimi risparmi, particolarmente necessari in tempi di crisi e di spending review, sotto un triplice profilo.

In primo luogo, l’ANCI con uno studio del 2014 ha individuato in circa 100.000 abitanti la consistenza necessaria per un comune italiano per dotardsi di servizi per i propri cittadini senza andare in deficit, e studi di amministrativisti inglesi individuano in almeno 40.000 la massa critica minima per un comune autonomo.

In secondo luogo, si eviterebbero sprechi nelle municipalità. In tempi non sospetti il compianto Giampaolo Pighin aveva già proposto la riduzione delle Municipalità da sei a due, Mestre e Venezia. Oggi le sei municipalità non hanno più poteri, spesso nemmeno consultivi, e costano 11.700.000 annui di sola struttura.

Infine, nessuno considera che i comuni sotto i 250.000 abitanti (contro i 271.000 dell’odierno “unicum” irrazionale e indistinto Venezia-Mestre) hanno meno consiglieri e assessori e pagano minori indennità sia a questi sia al sindaco, ai sensi del d.P.R. 119/2000.

Quanto agli assessori comunali, ai sensi del T.U.E.L., il loro numero scenderebbero da 12 ad un massimo di 10.

Non va dimenticato, inoltre, che i comuni sotto i 100.000 abitanti (tale diverrebbe Venezia) non possono costituire al proprio interno circoscrizioni di decentramento, con conseguente eliminazione dei costi delle due municipalità insulari. Né ciò potrebbe dare adito ad ulteriori spinte centrifughe perché un comune comprendente la sola Venezia insulare sarebbe automaticamente più comprensivo e vicino alle istanze dell’estuario e delle isole.

Per Mestre, invece, teoricamente, resterebbe possibile tale ipotesi di decentramento, ma un Comune a Mestre e uno a Venezia sarebbero già di per sé sufficientemente aderenti alla realtà e alle esigenze locali quotidiane da poter anche far archiviare l’esperienza delle “municipalità” che costano 11,7 milioni di euro all’anno, pur essendo in fin dei conti prive di reali poteri decisionali.

In particolare, sulla base di quanto esposto e delle tabelle allegate, è evidente il taglio di costi che si realizzerebbe con la creazione di soli due Comuni, Mestre e Venezia.

Il Movimento per l’Autonomia Amministrativa di Mestre e della Terraferma “Piero Bergamo” non è mai stato aprioristicamente contrario alla città metropolitana, neppure quando questa veniva brandita in funzione antireferendaria.

Oggi, dopo le infinite lungaggini a livello locale che ne hanno impedito la realizzazione, la città metropolitana appare davvero dietro l’angolo.

A più forte ragione, poiché la scelta appare calata dall’alto, occorre cogliere al balzo l’occasione per ridisegnare l’istituto città metropolitana con un vestito più aderente alla realtà locale, alle esigenze di amministrazione e più vicina ai cittadini, mantenendo al contempo le numerose.

 

4.7. LA PERMANENTE VIGENZA DELLE NORME STATALI E REGIONALI SUL REFERENDUM AUTONOMISTA.

In ogni caso, la previsione normativa delle città metropolitane non può inficiare la validità e la piena legittimità dell’iniziativa intrapresa dai due comitati promotori di Mestre e Venezia.

Come si è già detto supra, infatti, il referendum che consente l’autonomia di parti del Comune capoluogo della città metropolitana previo parere favorevole di 2/3 del Consiglio comunale (o del 50% + 1 dei consiglieri in due successive votazioni) e successivo referendum che interesserebbe l’intera popolazione della Provincia, infatti, si aggiunge e non si sostituisce all’iter regionale che si è sempre correttamente seguito.

In particolare, trovano applicazione l’art. 133 co. 2 Costituzione (“La Regione, sentite le popolazioni interessate, può con sue leggi istituire nel proprio territorio nuovi Comuni e modificare le loro circoscrizioni e denominazioni”), l’art. 15 del Testo Unico Enti Locali e le norme regionali di seguito riportate.

Legge regionale statutaria 17 aprile 2012, n. 1

Art. 20 – Iniziativa legislativa e regolamentare.

1. L’iniziativa delle leggi e dei regolamenti regionali spetta ad almeno settemila elettori, ad ogni consigliere regionale, alla Giunta regionale, al Consiglio delle autonomie locali.

[…] 3. I progetti di legge di istituzione di nuovi comuni o di modifica delle loro circoscrizioni e denominazioni, che siano stati respinti dal Consiglio regionale, non possono essere ripresentati prima del termine di dieci anni, ridotto a cinque se di iniziativa dei comuni.

4. I progetti di legge di iniziativa popolare non decadono con la fine della legislatura.

[…] 6. I progetti di legge e di regolamento di iniziativa popolare e degli enti locali, sui quali non sia stata presa alcuna decisione, trascorsi sei mesi dalla presentazione sono iscritti all’ordine del giorno e discussi dal Consiglio.

Art. 27 – Referendum consultivo.

[…] 2. Se alla votazione ha partecipato la maggioranza degli aventi diritto, il Consiglio è tenuto ad esaminare l’argomento entro novanta giorni dalla proclamazione dei risultati e a motivare le decisioni eventualmente adottate in difformità.

[…] 4. Sono sottoposti a referendum consultivo delle popolazioni interessate, secondo quanto previsto dalla legge, i progetti di legge concernenti l’istituzione di nuovi comuni e i mutamenti delle circoscrizioni o delle denominazioni comunali.

Legge regionale 24 dicembre 1992, n. 25 (BUR n. 127/1992)

NORME IN MATERIA DI VARIAZIONI PROVINCIALI E COMUNALI

CAPO I

Disposizioni generali

Art. 1 (L’oggetto e le finalità).

1. La presente legge disciplina, per quanto di competenza regionale, la variazione delle circoscrizioni dei comuni e delle province, nonché il mutamento delle denominazioni dei comuni.

[…]

Art. 3 (Le fattispecie possibili).

1. La variazione delle circoscrizioni comunali può consistere:

[…]

b) nella istituzione di uno o più nuovi comuni a seguito dello scorporo di parti del territorio di uno o più comuni;

[…]

Art. 5 (Il giudizio di meritevolezza).

1. Quando il progetto di legge presentato al Consiglio regionale è conforme al programma regionale, la Giunta regionale delibera il referendum consultivo delle popolazioni interessate e il relativo quesito, previa individuazione delle popolazioni stesse ai sensi dell’articolo 6.

2. In caso diverso, il provvedimento è deliberato dopo un preliminare giudizio di meritevolezza del Consiglio regionale ai fini dell’ulteriore prosecuzione del procedimento legislativo.

3. Per il fine di cui al comma 2, la competente commissione consiliare deve acquisire il parere dei consigli comunali e provinciali interessati e svolgere ogni altro atto istruttorio, in base al quale formulare una relazione al Consiglio, affinché questo possa decidere circa l’esistenza dei requisiti formali e delle ragioni civiche e/o di opportunità storica, culturale, sociale, economica e/o di funzionalità istituzionale e di razionalizzazione dei servizi che sono a fondamento della variazione proposta, motivando specificatamente le ragioni di urgenza e/o di merito che giustifichino la difformità dalle indicazioni del programma.

3bis. Qualora i Consigli comunali e provinciali non esprimano il parere entro il termine di 90 giorni dal ricevimento della richiesta, si prescinde dallo stesso.

4. Il voto negativo del Consiglio comporta gli effetti previsti dall’art. 47 del regolamento del Consiglio regionale.

[…]

Art. 6 – Procedure per l’individuazione delle popolazioni interessate al referendum.

1. Quando si tratti della variazione delle circoscrizioni comunali, di cui alle lettere a), b), e c) dell’articolo 3, l’individuazione delle popolazioni interessate dalla consultazione referendaria, è deliberata dal Consiglio regionale, su proposta della Giunta regionale. La consultazione referendaria deve riguardare l’intera popolazione del comune di origine e di quello di destinazione, salvo casi particolari da individuarsi anche con riferimento alla caratterizzazione distintiva dell’area interessata al mutamento territoriale, nonché alla mancanza di infrastrutture o di funzioni territoriali di particolare rilievo per l’insieme dell’ente locale.

[…]

3. I risultati dei referendum sulla variazione delle circoscrizioni comunali sono valutati sia nel loro risultato complessivo sia sulla base degli esiti distinti per ciascuna parte del territorio diversamente interessata e nel caso di variazione delle circoscrizioni comunali per fusione di comuni ai sensi della lettera d) del comma 1 dell’articolo 3, anche sulla base della partecipazione alla consultazione referendaria.

[…]

5. Ai referendum consultivi si applicano le norme della legge regionale 12 gennaio 1973, n. 1 , “Norme sull’iniziativa popolare per le leggi ed i regolamenti regionali, sul referendum abrogativo e sui referendum consultivi regionali” e successive modificazioni, salvo quanto espressamente disposto dalla presente legge.

5 bis. Quando si tratti della variazione delle circoscrizioni comunali per fusione di comuni ai sensi della lettera d) del comma 1 dell’articolo 3 o della variazione della denominazione dei comuni ai sensi dell’articolo 3, comma 3, indipendentemente dal numero degli elettori che ha partecipato, la proposta sottoposta a referendum è approvata se è stata raggiunta la maggioranza dei voti validamente espressi.

Art. 7 (Le delibere comunali). 1. Le deliberazioni comunali di cui al presente capo, sia che consistano in un atto di iniziativa, di adesione o di rigetto, che in un parere sull’iniziativa legislativa di altri soggetti, sono assunte a maggioranza dei consiglieri assegnati.

2. Esse sono pubblicate per quindici giorni all’albo pretorio, durante i quali gli elettori del comune possono depositare in segreteria eventuali osservazioni od opposizioni relativamente agli atti di iniziativa e di adesione, nonché ai pareri.

3. Alla scadenza del termine, la delibera è inviata alla Giunta regionale unitamente alle osservazioni e alle opposizioni presentate, nonché alle eventuali controdeduzioni del comune.

4. Analogamente a quanto previsto per le relazioni dei progetti di legge, le delibere comunali devono essere motivate, in riferimento ai diversi oggetti, sui punti espressamente previsti ai commi 5 e 6 dell’art. 4.

Legge regionale 12 gennaio 1973, n. 1 (BUR n. 2/1973)

NORME SULL’INIZIATIVA POPOLARE PER LE LEGGI ED I REGOLAMENTI REGIONALI, SUL REFERENDUM ABROGATIVO E SUI REFERENDUM CONSULTIVI REGIONALI.

Titolo I

Iniziativa legislativa

Capo I

Iniziativa popolare

Art. 1. L’iniziativa popolare di leggi e di regolamenti regionali prevista dal secondo comma dell’art. 38 dello Statuto si esercita mediante presentazione di una proposta, sottoscritta da almeno cinquemila elettori, contenente il testo del progetto redatto in articoli ed una relazione che ne illustri il contenuto e le finalità.

Possono essere proponenti gli elettori iscritti nelle liste elettorali dei Comuni della Regione e coloro che siano muniti di una delle sentenze passate in giudicato di cui al primo comma dell’art. 45 della legge 20 marzo 1967, n. 223 e di cui all’ultimo comma dello stesso articolo.

Ogni proposta di legge che importi nuove o maggiori spese, o minori entrate, deve indicare rispettivamente le forme di finanziamento o i mezzi per fronteggiare il minore introito.

Art. 2. L’iniziativa di cui al precedente articolo non può essere esercitata per le leggi di bilancio, per le leggi tributarie e di approvazione dei piani e programmi regionali.

Art. 3. Gli elettori che intendono farsi promotori di una proposta possono chiedere al Presidente del Consiglio Regionale di essere assistiti, nella redazione del progetto, dall’Ufficio legislativo del Consiglio stesso.

Sulla richiesta che deve illustrare il contenuto e le finalità della proposta ed essere sottoscritta da almeno cinquanta elettori, decide l’Ufficio di Presidenza, sentita la Commissione Consiliare competente, avuto riguardo alla competenza legislativa e regolamentare della Regione ed ai limiti di cui al precedente art. 2.

La deliberazione formale precisa, se la richiesta è respinta, le motivazioni del rifiuto, e se la stessa è accolta le modalità dell’assistenza concessa.

Art. 4. La raccolta delle firme viene effettuata su appositi moduli stampa, datati e vidimati per ciascun foglio dal Presidente del Consiglio o da un suo delegato, riportanti il testo integrale della proposta, nonché le generalità del Presentatore Ufficiale e dei suoi sostituti, in numero non inferiore a tre e non superiore a cinque.

I sostituti in ordine di successione sostituiscono a tutti gli effetti il Presentatore Ufficiale, in caso di impedimento o assenza.

Accanto a ciascuna firma debbono essere indicati per esteso il cognome, nome, data e luogo di nascita del sottoscrittore, nonché il Comune dove questi è iscritto nelle liste elettorali.

Le firme dei sottoscrittori sono autenticate:

a) dai soggetti di cui al comma 1 dell’articolo 14 della legge 21 marzo 1990, n. 53 “Misure urgenti atte a garantire maggiore efficienza al procedimento elettorale”, e successive modificazioni;

b) dai consiglieri regionali, che abbiano dichiarato per iscritto la loro disponibilità al Presidente del Consiglio regionale.

L’autenticazione deve recare la data in cui avviene e può essere anche collettiva foglio per foglio; in questo caso oltre alla data deve indicare il numero di firme contenute sul foglio.

Qualora l’elettore proponente non sia in grado per qualsiasi causa di apporre la propria firma, il pubblico ufficiale che procede all’autenticazione riceve la manifestazione di volontà dell’elettore, e ne dà atto con processo verbale.

Art. 5. La proposta formulata secondo quanto prescritto all’art. 1, corredata dei certificati, anche collettivi, di iscrizione dei sottoscrittori nelle liste elettorali, deve essere presentata all’Ufficio di Presidenza del Consiglio Regionale dal Presentatore Ufficiale, entro sei mesi dalla vidimazione dei moduli stampa di cui al precedente articolo.

I Sindaci debbono rilasciare i certificati di cui al precedente comma entro cinque giorni dalla relativa richiesta.

Dell’avvenuta presentazione della proposta della relativa documentazione viene dato atto con processo verbale.

Il verbale è redatto in duplice originale da un funzionario dell’Ufficio di Presidenza ed è sottoscritto dal presentatore al quale viene consegnato un esemplare del verbale stesso a prova dell’avvenuto deposito.

Nel verbale deve essere altresì indicato, giusta dichiarazione del presentatore, il numero delle firme raccolte.

Art. 6. Sull’ammissibilità della proposta, sia sotto il profilo sostanziale della materia in relazione all’art. 2, sia sotto il profilo formale della verifica della ritualità della procedura seguita, si pronuncia il Consiglio Regionale entro 30 giorni dalla presentazione della proposta stessa, su relazione dell’Ufficio di Presidenza.

La proposta, dichiarata ammissibile, è soggetta alle procedure previste dallo Statuto e dal Regolamento.

Art. 7. Il Presentatore Ufficiale ha diritto di partecipare ai lavori della competente Commissione con facoltà di prendere la parola, di produrre note illustrative e di farsi assistere da un numero di persone non superiore a tre.

A tal fine deve essere allo stesso notificato, con congruo preavviso, il calendario dei lavori della Commissione.

La Commissione stessa redige, sulla proposta, una relazione per l’assemblea nella quale sono fatti constare anche gli eventuali pareri di minoranza e le osservazioni ed i rilievi del Presentatore Ufficiale.

Nessuna modifica può essere apportata alla proposta dalla Commissione neppure con l’assenso del Presentatore Ufficiale e la stessa deve essere portata in discussione in aula nel testo redatto dai proponenti, unitamente agli eventuali emendamenti presentati in sede di discussione in Commissione.

Alla discussione in Assemblea il Presentatore Ufficiale ha altresì facoltà di presentare fino al momento della votazione, tramite l’Ufficio di Presidenza, ulteriori memorie e note illustrative che tengano conto dello svolgimento della discussione in aula.

Art. 8. Copia per estratto del processo verbale della seduta del Consiglio, riportante l’esito della votazione finale, viene trasmessa al Presentatore Ufficiale.

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